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专家:制定收入划分总方案 地方财权应与事权相匹配
来源:财会信报 作者:滕娟 浏览: 好评:0 发布时间:2017-03-23

 

专家:制定收入划分总方案  地方财权应与事权相匹配

 

  在3月5日举行的第十二届全国人民代表大会第五次会议开幕式上,国务院总理李克强在所作的《政府工作报告》中提出,继续推进财税体制改革。落实和完善全面推开营改增试点政策。简化增值税税率结构,今年由四档税率简并至三档,营造简洁透明、更加公平的税收环境,进一步减轻企业税收负担。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定收入划分总体方案,健全地方税体系。

 

  其中,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定收入划分总体方案,健全地方税体系,这就涉及到分税制改革的相关问题。

 

  那么,在分税制改革的背景下,我国目前的税收现状如何?存在哪些主要问题?为什么要重新制定收入划分总体方案?重新划分有何意义及作用?加快制定收入划分方案应遵循什么样的原则?应做哪些考虑?《财会信报》记者就此采访了业界专家。

 

  现状及问题

 

  地方财政收支严重失衡是分税制存在的主要问题

 

  我国的分税制体制是1993年底为了建立社会主义市场经济体制,而从多种形式的包干制体制中脱胎出来的,是遵循国际惯例、规范中央与地方财政分配关系的重大制度创新。中央财经大学财税学院著名税收专家张广通向《财会信报》记者介绍,分税制体制包括分权、分税、分管和转移支付四项内容。具体来说,所谓分权,就是在明确划分中央与地方事权范围的基础上,明确划分其财政支出责任;所谓分税,就是以现有税种体系为基础,将所有税种按其功能特点、收入规模、税源流动性、征管效率等因素划分为中央税、中央地方共享税和地方税三大类;所谓分管,就是分设国税和地税两套税务机构,分别负责中央税、共享税和地方税的征管;所谓转移支付,就是在综合考虑中央和地方政府财政收支平衡状况的基础上,建立结余上解和赤字弥补机制。

 

  张广通表示,这套分税制体制已经运行23年,取得了显著成效,为经济社会快速发展和全面深化改革开放提供了坚强的财力保证,中央与地方事权关系和利益分配关系总体保持和谐稳定。但他同时指出,目前分税制体制也存在一些问题,主要体现在中央与地方政府间的事权划分不够清晰规范、财政支出责任划分不够科学合理、分税方式不能适应税制改革的形势和要求;中央与地方政府间的转移支付未能与因素法和政府预算绩效评估建立紧密的内在联系;分税制体制未能延伸到省以下各级地方政府。

 

  而就现状来说,张广通指出,目前我国税收收入划分还存在以下突出问题,一是税制体系不完善,改革举措频出,减税让利规模不断扩大,影响中央和地方税收收入基础的稳定;二是中央税仅有消费税、关税、车辆购置税三种,收入规模不大;地方税虽然数量众多,但能挑大梁的主体税种在“营改增”后出现空缺;三是地方税体系改革严重滞后,税收的收入和调控功能比较薄弱,征管成本较高;四是增值税、企业所得税等共享税收入占比过大,使分税制仍带有浓厚的分成制色彩;五是国地税关系存在不稳定、不和谐的因素,分管有向合并蜕变的趋势,影响地方税的严密征管。

 

  民盟中央法制委员会副主任、中国财税法治战略研究院执行院长、史良法学院教授、中国财税法学研究会常务理事梁文永在接受《财会信报》记者采访时表示,中央和地方财权与事权难以匹配、中央财政收入所占的比重相对较大而支出较少、地方财政收入相对较小而支出较大,地方财政收支不平衡,不少地方甚至是严重不平衡,这些都是当前分税制体系下存在的主要问题。

 

  北京大学博士、清华大学博士后、首都经济贸易大学法学院副教授何锦前在接受《财会信报》记者采访时表示,分税制改革后,地方财权“缩水”严重,地方税这个篮子里装的主要是房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、契税等小税种,有一些税种还在近些年来的税制改革中取消或简并了。而多年来,各级地方政府均承担了大量的基本公共服务和经济社会发展等方面的职能,甚至连国防等本应纯粹属于中央职责的事务也由地方分担了一部分,这就导致地方事权与财权、职责与财力的不匹配,很多人也认为这种格局催生了土地财政等问题,不利于国家治理的现代化。

 

  注册会计师、注册税务师、重庆睿捷税务师事务所技术总监王敏在谈到当前税收现状时,向《财会信报》记者表示,营改增之后导致地方政府更依赖于土地财政,从营改增以来到现在,有的地方土地出让收益已经接近地方税收收入。

 

  必要性及意义

 

  重新划分收入是实现各级财政收支平衡的必然选择

 

  “在目前的分税制体系下,重新制定收入划分总体方案是中央和地方政府走向财权事权相匹配目标,实现各级政府财政收支平衡的必然选择。”梁文永认为,其在我国改革与发展的新时期具有以下重要意义。

 

  首先是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。习近平主席强调“要建设法治中国”、“要推进国家治理体系和治理能力现代化”,依法建立新的收入划分机制是其中重要的一环。目前的中央和地方收入划分方案还有些僵化,中央和地方之间收入分配尚不均衡,地方政府收支无法平衡,这都不利于调动中央和地方双方的积极性,不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。其次,重新制定收入划分总体方案是建立现代财政制度的重要内容。我国政府要建立现代财政制度,一个重要的目标就是各级政府要实现财权事权相匹配,财政收支大体平衡。在目前中央和地方财政收入失衡的情况下,唯有重新制定收入划分总体方案,才能平衡中央和地方财政收入分配,保障各级政府财权事权相统一。最后,重新制定收入划分总体方案是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。合理、有保障的财政收入是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。目前,受经济减速、营改增和中央转移支付压缩等因素影响,不少地方税收收入持续回落,部分地方政府财力匮乏,单纯依靠本地方政府收入无法为辖区内广大人民群众提供优质的基本公共服务,导致不少地方严重依赖中央政府的转移支付和举借地方债。重新制定收入划分总体方案就是要实现中央和地方政府的财权与其事权相统一,基本保障各级政府都能依靠自身财力有效提供基本公共服务。

 

  “重新制定中央与地方政府间的收入划分总体方案十分必要而且迫切”,张广通向记者表示,他对此进行了分析。首先,我国经济社会发展和改革开放形势已经发生了重大变化,厘清政府与市场的关系和厘清中央政府与地方政府的关系这两大任务虽然还未完成,但在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局指引下,政府职能转变正在快速推进,“放管服”改革正在扎实推进,减政放权、减税降费、开源节流、便商利民、打虎拍蝇、将政府权力关进制度的笼子、全面激发全社会的创业创新活力等已经取得了显著成效,为深化分税制体制改革营造了十分有利的外部环境;其次,分税制体制已经不能完全适应依法治国、依法理财、全面提升国家治理体系和治理能力现代化水平的要求,迫切需要总结经验教训,在更高层次上进行调整完善;第三,税制改革目前已进入快车道,“营改增”试点的全面铺开对中央与地方原有利益分配格局产生了重大影响,迫切需要调整中央与地方的收入分享办法,弥补地方政府的收入缺口;第四,地方税税种数量多,但改革严重滞后,法律级次低,整体功能不强,主体税种缺位,征管难度大,不能为地方政府提供稳定可靠的财政收入,影响其因地制宜、自主理财、自主调控、促进发展、深化改革、扩大开放的积极性,迫切需要进行调整完善。

 

  何锦前同样表示,重新制定收入划分方案很有必要,甚至也是很紧迫的一件事。任何制度是不是“好制度”,都是相对于一定的时间和空间而言的,随着时间的变迁和经济社会条件的变化,中央地方的税收结构越来越难以适应国家治理的需要,因此,从国家治理体制现代化的角度来看,治理的核心元素之一就是多元主体的合作共治,比如中央与地方、政府与民众等在国家治理主体上的辩证统一,而这就要进一步尊重地方的合理需求、保障其拥有必要的财税权力以更好地参与国家治理。从依宪治国的角度来看,《宪法》第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”要发挥地方的主动性、积极性,当然也要赋予地方足够的财税权力,使得地方的职权内容更充实,能更好地服务于地方经济社会发展,也就能更有效地发挥中央与地方“两个积极性”。

 

  “重新制定收入划分方案非常必要,并且业界也一直在提议,应尽快做一些实质性的工作”,王敏也向记者表示。

 

  原则及办法

 

  财权事权应匹配收入分享机制要法治化、动态化

 

  2014年中央财经改革领导小组正式通过了《深化财税体制改革总体方案》,对财税改革的指导思想、改革目标、重点任务、改革时间表等作出了明确的规定,在两年多的时间里,财税部门紧抓机遇、乘势而上,推出了一系列重大财税改革举措,为加快制定和出台中央与地方收入划分总体方案创造了有利条件。但财税改革的任务依然艰巨,就收入划分总体方案的制定而言,张广通认为应遵循以下几条基本原则:一要保持中央与地方财政收支分配格局的基本稳定,不因税制改革的推进造成地方财政收入产生过大缺口;二要有利于增强中央政府的宏观调控能力,同时也要兼顾地方政府自主理财、自主调控的积极性;三要按照公平、便利、效率等原则,考虑各税种的功能属性、收入规模、税源特点、征管成本等因素,合理划分税种,简化和规范收入分享方式;四要加快推进税制改革步伐,尤其是加快地方税体系建设和改革的步伐,着力培育地方税主体税种,为收入划分方案的长期稳定奠定基础;五要统筹兼顾,长远谋划,循序渐进,分步实施。

 

  张广通提出,根据以上原则,调整完善中央与地方收入分配格局应从以下几方面努力。一是将关税、消费税继续作为中央固定收入,以体现其维护国家主权和调节消费结构、产业结构的作用;二是将增值税、企业所得税和个人所得税继续作为中央地方共享税,分成比例分别由目前的7.5:2.5、6:4和6:4统一调整为6:4或5.5:4.5;证券交易印花税仍然作为中央地方共享税,分享比例维持目前9.7:0.3的格局;将环境保护税列入共享税的范围,收入按3:7或2:8的比例在中央与地方间分成;三是将车辆购置税归入地方税,其余地方税税种的收入归属保持不变;四是对于一些集中缴库收入也应适当考虑纳税主体分支机构所在地的利益,在征税方式上尽量采取就地纳税、就地预缴、总部汇算、多退少补原则,让地方政府能够分享部分分支机构的税收收入;五是对于名目繁多的非税收入要进行坚持不懈的清理整顿,能与税归并的尽量费改税,确实需要保留的应严格履行审批手续,并加强收支监管,保证专款专用;对于越权或违规出台的涉及收费的土政策或敛财手段,应依法依规下决心清理,并将相关机构和人员纳入公共预算的经费保障范围。如果税收的主体地位不能稳固确立,非税收入不断泛滥,财税改革的成果就会得而复失,中央与地方之间的财税分配关系就永无理清之日。

 

  梁文永表示,加快制定新的收入划分方案应当遵循五个原则。一要体现对基本公共服务的财力保障;二要注意兼顾公平与效率;三要有利于实现权、责、利相统一;四要能够激励地方政府主动作为;最后,也是最重要的是,要做到支出责任与财政事权相适应。

 

  他提出要重点推进四项工作。首先,要推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权、保障地方履行财政事权、减少并规范中央与地方共同财政事权、建立财政事权划分动态调整机制。其次,必须完善共享税的收入分享机制。对于共享税的央地分享比例,可以采取动态管理,根据具体支出的情况适时调整分享比例,保证中央和地方都有足够的财力完成自己承担的工作。再次,需要健全地方税体系。随着营改增的完成,为了弥补地方财政的需求,需要培育新的地方税,完善现有地方税,形成新的地方税体系。最后,还应继续完善转移支付制度。由于中央和地方、各地方之间财政收入水平不均,从宏观来看,要实现各地公共服务水平的均等化,仍需中央政府用好转移支付这个工具,所以要继续完善转移支付制度,保证转移支付的公平、合理、高效。

 

  何锦前认为,要重新划分中央和地方的收入,一要遵循税收法定原则。赋予地方的税收权力应当符合宪法、立法法和其他相关法律的规定;一些尚未制定法律的税种领域,应尽快全面修改完善并由最高立法机关制定相应税法,在税法中明确中央和地方的权责。二要遵循事权财权相称原则。地方财税权力要以地方事权的划定为基础和前提,地方所拥有的税收立法权在当前法治框架下可能很有限,但应对地方税收征管权和收益权作适度充实,从而与地方所承担的诸多治理事务相匹配。三要遵循财政民主原则。在中央与地方之间划分收入的问题上,要充分保障地方的法定权力、尊重地方的合理利益。在具体制度形成过程中和今后制度实施过程中,要发挥立法机关的主导作用,还要通过立法听证等方式听取纳税人的意见。四要遵循财政效率原则。有些税种由中央征管效率更高、成本更低,因此适合于划归中央征管。但要与事权财权相称原则协调起来,因为这些税种可能恰恰是主体税种,在税收收入中占比更高,因此,要通过收入共享、转移支付等机制保障地方最终能获得足够的税收收入。

 

  同时,他指出了几个值得注意的问题。一要注意重新划分收入不能简单地等同于中央放权、地方扩权,而要从有利于国家治理现代化、有利于最大限度地增加民众福祉的角度来确定收入划分、财权配置的结构,不能简单地把我国的央地关系等同于联邦制国家的央地关系。二要注意与当前经济社会的基本状况相协调。当前经济发展面临一些新的挑战,经济下行压力大,民众和企业负担重,充实地方税体系可能意味着房产税等方面的负担有所增加,这就要与改革的总体部署相协调,总体上朝着有利于减轻纳税人负担的方向进行改革,因此,某些税种的负担增加意味着其他税种要减负。三要注意夯实好征管基础,比如建立和完善不动产登记信息共享机制、收入和财产等涉税信息获取机制、跨域信息交换机制等。四是注意与其他制度相协调。已经入法的环境税既涉及到地方收入问题,也涉及到如何与其他环境保护制度相协调,更好地保护环境的问题;不少学者研究的遗产税也需考虑与遗产继承制度、赠与制度、信托制度等方面的关系。何锦前表示,只有这样,才能建立起一个完整、协调、有效的地方税体系。

 

  王敏的具体看法是,对税种体系要重新设计和分配,他建议将个人所得税收入划归地方,同时尽快推进房地产税。此外,王敏还提出,土地增值税在法理上存在很多问题,也需要去思考。

 

  梁文永表示,在讨论重新制定收入划分总体方案时,必须注意预防“毕其功于一役”的倾向。相比单纯重新制定一个收入划分比例,更加重要的是尽快实现政府间收入划分的法治化,在法治化的基础上形成新的收入划分动态调整机制。要实现政府间收入划分法治化,在未来形成一个规范、有效的收入划分动态调整机制应注意解决“四个规范”问题。

 

  首先,应当依法规范税收立法权划分。随着我国《立法法》的修订,税收法定原则得到了法律的确认,未来税收立法权的确立与分配必须以法律为依据。

 

  其次,必须依法规范中央和地方税收收入划分。在许多国家,中央和地方税收收入划分都是由法律甚至是宪法确立下来的。我国目前主要由中央政府来决定。这种分配机制在过去改革开放、经济转轨的历史条件下起到了一定的作用。但随着国家治理体系和治理能力现代化的发展,未来必须通过法律将中央地方财政收入划分机制确定下来,让中央和地方税收收入的划分有法可依,依法调整,动态调整。

 

  再次,应该进一步依法规范中央和地方税收征管范围划分。随着税收立法权、中央和地方税收收入划分的规范化,中央和地方税收征管范围也应进一步依法规范,特别是涉及大型央企的税收征管问题,从而全面实现依法征管,优化税收征管体系,降低税收征管成本。

 

  最后,还需要依法规范地方之间税收管辖权的冲突与协调。地方之间税收管辖权的冲突与协调机制也必须同步依法规范,未来《税收征管法》修订时,应注意该问题的解决。

 



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