深化跨区域协同治理推动青海“飞地经济”高质量发展

　　从“飞地经济”到共生发展：以跨区域协同治理推动青海高质量发展

　　周蜀秦

　　2017年，国家发展改革委出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，鼓励“飞地经济”发展，将“飞地经济”界定为“打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的经济合作”。2020年，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出：进一步深化东西部科技创新合作，打造协同创新共同体;建立东中西部开放平台对接机制，共建项目孵化、人才培养、市场拓展等服务平台，在西部地区打造若干产业转移示范区;支持跨区域共建产业园区，鼓励探索“飞地经济”等模式。当前，青海“飞地经济”应遵循新发展理念，创新发展模式，强化跨区域合作发展，为推动全省高质量发展发挥更大作用。

　　一、“飞地经济”发展的新特征、新趋势

　　1.从“单向飞地”走向“双向飞地”。“飞出地”与“飞入地”的主体界定开始越来越模糊，由早期的从先发地区“飞出”向后发地区“飞入”的单向串联输出，开始走向从后发地区“飞出”向先发地区“飞入”并举的双向并联循环。

　　2.从“工业园区”向“协同创新中心”升级。“飞地经济”的空间形态以往是以共建工业园区为主，而当前以楼宇创新社区为代表的新形态，正逐步丰富“飞地经济”的空间类型，特别是表现在后发地区向先发地区“逆向飞地”的建设中。

　　3.从“政府主导”向“复合主体”演变。随着“飞地经济”新形态的不断涌现，飞地治理的模式越来越走向市场化与专业化，从政府主导、政府与企业合作共建、管委会与企业共同管理，到发达地区专业企业托管运营，再到专业园中园营造，“飞地经济”的治理结构也呈现出多样化、多层化、专业化、市场化新模式。

　　二、“双循环”背景下青海“飞地经济”发展的新思路

　　青海有着全世界最独特的高原资源、高原文化和高原精神，而与之相匹配的应是高级人才、高端服务和高阶需求。因此，青海的省外飞地建设，应秉持一种战略性投资和布局的投行思维，选择在中国政治、经济、文化最发达的区域和城市，依托对口支援、协作帮扶等平台资源，探索开拓省外飞地，利用东部发达地区人才、技术和市场优势，借梯登高、借船出海、共生发展、融合发展，推动青海(省外)飞地建设。

　　1.青海——首都飞地：建设首都功能中的青海服务综合体。一是中央-青海政务大脑。研究探索构建以人工智能、区块链、云计算、大数据等新技术为支撑的新时代中央–地方政务交互系统，形成专业化服务保障系统和多维空间支持。二是高原主题的首都国际交往空间。青海在面向南亚、中亚、西亚等“一带一路”沿线国家与地区的国际交往中具有重要地位，应讲好青海多民族聚居、多宗教并存、多元文化交织的和谐治理故事。要强化首都国际交往中心建设中的青海主题内容和空间支撑，保障和服务好首都的国际交往功能要求。三是传承“两弹一星”精神、点亮理想信念之光。努力使“两弹一星”理想信念教育学院成为面向高级人才、高级科研管理干部、央企国企高管、优秀企业家群体的中央直属事业单位，培养中国未来更多的战略科学家和科学战略家。在首都(青海)服务综合体和青海省委党校分别设立空间功能不同的校区，以双向飞地的方式努力建成立足全省、面向全国、特色鲜明的一流干部党性教育基地。

　　2.青海——长三角飞地：建设长三角一体化中的青海飞地群。一是青海——上海：协同创新综合体建设。建议选址在长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区内，依托长三角生态绿色一体化发展示范区、中国(上海)自由贸易试验区、中国国际进口博览会、长三角G60科创走廊等国家战略资源，以及沪青对口支援、东西部扶贫协作等平台资源，积极探索开拓青海(上海)飞地创新平台建设，复制推广自贸区改革经验，建设上海自贸区青海园、进博会永不落幕的“青海馆”。二是青海——江苏(西宁——南京)：西宁大学长三角(南京)研究院建设。建议选址南京，依托苏青对口支援、南京西宁协作帮扶工作基础，借鉴江苏省属院校援建共建宿迁职业技术学院、深圳虚拟大学园、哈尔滨工业大学深圳研究院等改革创新经验，在筹建西宁大学本部的同时，同步启动西宁大学长三角(南京)研究院建设。围绕江苏专业优势突出的省属高校，规划建设西宁大学长三角(南京)研究院“高原+”研究型学科群。三是青海——浙江：“一带一路”与数字经济服务综合体建设。建议选址杭州云城区域，依托杭州高度发达的数字经济、阿里等互联网头部企业、2022年亚运会、“一带一路”浙江路径等战略性资源，通过在杭州设立“前哨基地”，通过体制机制创新，着力打造青海急需、优势突出、特色鲜明的数字经济新型研发机构，最大限度发挥长三角一体化发展的人才、技术、资本和市场优势，努力实现高端应用型人才的精准供给。四是省外(青海)飞地建设。在实体空间层面，需要积极探索对口支援的制度创新，鼓励上海临港经济发展(集团)有限公司、中新苏州工业园区开发集团股份有限公司等企业托管青海相关园区或建设专业主题园中园，研究挖掘新基建中青海的价值，在园区、空港建设运营管理中用股权换流量。在人才服务层面，积极营造援青人才生态圈，把每一位援青干部和人才都作为一个微观的“人才飞地”，深度拓展援青工作网络，把每一个援青人才的“微观飞地”组合成“援青系”的“飞地群”。(作者为青海省委党校城市与区域治理智库工作室首席专家)

　　东西部跨域合作中的青海发展战略构想

　　唐亚林

　　一、东西部跨域合作视野下青海发展战略机遇分析

　　基于东西部跨域合作的视野，结合时代、国际、国家和青海四个层面的情况，青海的未来发展战略机遇将呈现如下重大特点：

　　1.人类社会进入第四次工业革命时代，将为青海的发展提供前所未有的“网络同步发展”与“重点领域弯道超车”并行的历史机遇。第四次工业革命是建立在物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术以及新能源新材料新工艺等新型生产要素，融数字技术、物理网络、化学材料、能源工艺、生物医药等于一体的全新科技生产力基础之上的人类社会发展新阶段。第四次工业革命不仅对人类社会传统的生产方式与生活方式带来革命性变革，形成以“新技术、新产业、新业态、新模式”“四新”为核心的新经济形态，而且对人类社会的交往方式、生存方式、生命方式产生根本性影响，推动在线教育、在线购物、在线交易、在线办公、在线审批、在线科研等成为新的发展趋势，由此创造个体与个体、个体与组织、组织与组织、国内各区域、国家与国家等全方位的网络连接方式。第四次工业革命对于青海来说，在“云上青海”建设领域、光伏光电等新能源领域、钾锂等新材料领域、基因生物与特色医药领域以及以电子商务、贸易、科研为核心的新经济领域，可以提供前所未有的“网络同步发展”与“重点领域弯道超车”并行的历史机遇。

　　2.世界经济形势的不确定性以及各国重建国内自主产业链的“保底”策略，让“一带一路”倡议以及“战略边疆”和“战略西部”的重要性凸显，为青海所处的战略节点地位提供了全新战略发展空间。2018年开始的中美贸易战及其引发的世界各主要经济体针对美国对华“封锁”政策所采取的“选边站”或“观望”策略，一方面加剧了世界经济形势的不确定性，另一方面让世界各国不得不思考重启国内自主产业链建设问题。从中美目前战略竞争态势看，这一深刻影响国际格局走势的重大变量或将持续影响长达三十至五十年的时间。中国提出的“一带一路”倡议，不仅开辟了沿线国家与地区的区域合作平台，而且重新开拓了边疆在国家空间发展格局中的战略地位，形成“战略边疆”以及“战略西部”的新型发展空间。而作为丝绸之路经济带中最重要的西部省份青海省，不仅处于打通中国和中亚、欧洲诸国的国际大通道的重要方位，而且其省会西宁市处于沿线中心节点城市带的关键节点位置，此外还处于联通东西部、北西部、西部各省区的关键战略区间。这些重要战略方位、关键节点位置、关键战略区间的叠加，将为青海的发展提供全新的战略发展空间。

　　3.在“十四五”时期“扎实推动共同富裕”，以及构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局与新一轮西部大开发所启动的国内中高端自主产业链集群建设，为青海经济社会可持续发展提供新型发展动力。面向未来，我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，加快省域公共服务均等化进程，在推进高质量发展的进程中满足人民群众日益增长的高品质生活需求。与此同时，以国内大循环体系建设与新一轮西部大开发为契机，大力推进科技创新及其他各方面创新，加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，为青海经济社会的可持续发展提供新型发展动力。

　　4.青海“五个示范省”建设，推动青海开创以生态发展引领区域发展的新型文明发展之路。近年来，青海省重点开始了以转变经济发展方式、构筑国家生态安全屏障，弘扬优良作风，凝聚人心、改善民生、营造安居乐业环境为核心的“五个示范省”建设进程。持续注入现代高科技发展的新型动力，营造产业生态圈、治理生态圈、环境生态圈“三圈”建设格局，为青海开创以生态发展引领区域发展的新型文明发展之路奠定基础。

　　二、推进东西部跨域合作，全面推进青海高质量发展的战略选择

　　1.构建新型跨域合作新思维，树立“东西对接、双向融入、互建平台、共荣发展”新型发展思路，开拓多形态跨域飞地建设。要经过科学规划、周密安排、分步实施的顶层设计，变“按照规定动作引进来”为“主动按照需求引进来”、变“害怕走出去”为“敢于走出去”，不仅在省内，而且在西部地区，同时还要在东西部地区之间，开拓诸如“青海省内各地市间飞地”“青海东部飞地”“青海西部飞地”“东西部双向合作飞地”乃至“青海海外飞地”等多形态跨域飞地建设，开创青海东西部跨区合作新方式、新平台、新机制、新形态。

　　2.以“云上青海”为先导，实施“功能化、在地化、集群化、联动化、电商化”的“五化战略”，打造东西部双向互赢的合作平台。贯彻落实长江经济带、“一带一路”倡议以及“战略边疆”“西部边疆”战略，通过实施“功能化、在地化(青海的“在地化”与东部地区的“在地化”)、集群化、联动化、电商化”的“五化战略”，在“云上青海”建设领域、光伏光电等新能源领域、钾锂等新材料领域、基因生物与特色医药领域以及以在线购物、贸易、科研为核心的新经济领域，尽快占据产业链高端与研发高端的位置，全力构建“网络同步发展”与“重点领域弯道超车”并行发展格局。

　　3.系统规划，分工配合，推进青海驻东部地区办事机构功能的战略性转型，为推进青海东西部跨域合作出谋划策。大力推进东西部跨域合作，推进青海在东部地区的反向异地“在地化”过程，需要全力推进长期被忽视的青海及各地市、各部门驻上海及杭州、广州、深圳等东部地区办事机构功能的战略性转型，将其从以往的搞联络、做接待、招商引资的角色与功能，转向构建集情感联络、政策推介、战略咨询、产业枢纽、融资平台于一体的东部地区战略研究与发展“桥头堡”。同时，通过内联外引的方式，在东部地区设立1-2个青海东部地区综合战略发展研究院，为推进青海东西部跨域合作出谋划策。

　　4.大力优化青海全域营商环境，探索创新政策支持体系。通过对标东部地区营商环境，选取青海东西部跨域合作领域、试点地市与试点部门，加快放管服改革进程，开展“一网通办”异地对接、办理与落地等政府服务创新活动，全面提升青海全域互联网+政务服务的数字政府建设水平。加速推进信息通信技术(ICT)与高科技产业链深度融合进程，推进智能制造业与智能服务业的融合进程，推进新能源新材料产业“跨链”融合进程，培育符合东西部双方以及青海与海外多方战略需求的战略性新兴产业。推进政策体系创新进程，贯彻“不求所有，但求所用”的方针，探索“投资支持与税收共享”政策、人才服务政策(包括安居乐业、子女教育、医疗健康、金融支持)、高科技创业创新政策，为东西部跨域合作、青海与海外地区战略合作、营造区域发展与跨域发展的“战略纵深”地带提供体系化的制度与政策保障。(作者为复旦大学二级教授、博导，大都市治理研究中心主任)

　　动能转换背景下青海发展飞地经济的几点建议

　　王兴平

　　飞地经济是青海省培育和发展“四种经济形态”的重要内容，是推进新旧动能转换的重要动力，是实现产业转型升级的重要路径。如何抓住新旧动能转换的历史机遇，结合青海省的特色和需求，我们提出以下发展建议：

　　一是融入国家战略，明确定位和发展方向，促进飞地经济健康可持续发展。制定青海飞地经济发展战略规划，从全省层面出发，紧密结合产业发展现状和发展目标，深度融入“一带一路”倡议和长江经济带等国家发展战略，加强与相关城市的交流合作，深化与援青省市、央企的全方位合作，增添共同发展新动力，发展更高层次的开放型经济。要充分考虑青海资源优势与约束，将飞地经济纳入全省区域资源、环境保护总体战略进行统筹规划，明确青海飞地经济发展的产业定位。依托现有工业、农业、旅游业、社会事业等基础，积极承接对口帮扶地区的产业转移;同时，飞地经济的发展应由点到面、逐步深化，飞入飞出两地政府要在“优势互补、互利共赢”原则基础上，进行充分协商，建立科学合理的利益共享机制以及科学高效的管理机制，确保飞地经济的长期可持续健康发展。

　　二是突出区域特色，关注要素禀赋，形成特色产业集群，构建区域完整生态产业链。飞地经济的发展应将实现地区新旧动能转化与承接发达地区产业转移、促进产业集群与融合相结合。依据区域生态产业链完整性以及飞地经济可持续发展要求，承接产业转移，建立飞地经济综合园区。一方面可以使承接的产业转移作为一个核心节点，解决地区原有新兴产业由于人才和技术欠缺等原因所造成的产业链不完整的问题;另一方面可以直接通过飞地经济引入新技术对原有传统产业进行改造，优化其原有的产业链。两种方式都可以促进产业集群的形成和融合发展，实现本地区产业结构优化升级。产业结构调整要以飞入地所在区域的要素禀赋为主，突出区域特色，形成区域的竞争优势，力求实现错位竞争和差异化发展，以新兴产业为核心，积极主动参与产业融合，全力发展特色优势产业集群。通过新兴产业集群的发展推动地区新旧动能的转化，形成梯度发展、分工合理、优势互补的产业协作体系，形成一批具有较强竞争力和资源整合能力的大型企业和产业集群。

　　三是充分协调生态保护和经济发展，走绿色低碳循环的产业转型道路。特殊地理环境决定了青海“生态立省”居于极其重要的地位，青海应立足本地资源环境条件，鼓励循环经济的发展。坚持生态保护优先，牢固树立绿色、低碳、循环的发展理念，全面推行清洁生产方式，不断提高资源综合利用效率。大力发展工业循环经济，深入实施《青海省建设国家循环经济发展先行区行动方案》，进一步优化顶层设计和产业布局，着力推进关联地区(园区)间加强产业合作，实现资源循环清洁高效利用、能量梯级集约利用、横向耦合、纵向闭合的共生关系，形成特色鲜明、优势互补、互利共赢的工业经济循环生态网络。统筹好要素资源，重视制度环境的营造，使之联动发展，使企业重视循环经济、自主创新、节能减排、清洁生产等领域。着力培育和打造与青海资源环境特点相协调的主导产业与新兴产业集群，鼓励知名企业投资和发展与资源环境保护、旅游开发、绿色能源、生态农产品精深加工以及其他替代产业相关的产业。

　　四是合理规划区域产业空间，提高园区产业层次，推动产城融合发展。在产业空间的规划中，首先应确立省内外飞地平台和载体的空间布局，除科学规划、选择与培育“飞地”载体外，还要明确“飞地”载体在产业空间体系中的定位和空间层级，依托“飞地”载体建立产业集群;同时，将升级转型后的产业集群落到城市空间规划中，促进产业集群与城市空间协调发展。其次，加快建设国家级承接产业转移示范区，将开发区、产业园区作为载体，提升基础设施建设能力与产业配套设施水平，在为产业提供良好的发展环境的同时，通过新动能的发展成果提高城市居民生活水平，进一步推动产城融合和乡村振兴发展，激发县域和乡镇经济，积极吸纳贫困地区劳动力就业，促进新旧动能转化，促进城乡、产业、生活和生态功能相互渗透与融合。在发展飞地经济的同时，进一步提升产业转移示范园区的产业层次，加强招商引资工作，提升门槛，优先引进高端化、品牌化、规模化的优质项目;在园区建设与管理、产业转移与承接、信息与品牌共享等方面，达成合作与共识，形成园区规划、建设、管理合作机制，建立资源互补、互利共赢、协调发展的区域产业空间合作发展新模式。

　　五是利用“互联网+”，实现产业跨界融合，推动创新资源的集聚和人才流动。将“互联网+”产生的新思维和新方法融入飞地经济产业发展中，利用大数据、云计算等现代信息技术手段，扩大以高新技术产业为主导产业的扩散效应，实现生态保护和经济发展“双赢”。在移动互联网与传统生态的碰撞和融合下推动产业跨界融合，在旧产能外移、“腾笼换鸟”基础上，实现新旧产能的空间置换。推动制造业发展从过度依赖资源向创新驱动发展转变，努力构建纵向延伸链条、横向促进融合、立体紧密关联的循环型制造业体系，打造青海制造业竞争新优势。在飞地经济发展中，全面推进信息技术与制造业的渗透融合、制造业与生产性服务业的有机融合，推动制造业走融合互促的发展道路，夯实青海制造业发展基础。同时，加强飞出地和飞入地两地高校和科研单位的交流合作、实现人才的交流和流动，达成切实可行的相关协议，在全国区域经济发展中走上飞地经济合作发展的快速轨道。

　　打造青海“飞地”园区内外多元发展体系，构建境外、省外、沿海发达地区、省内边界地区及省内市州五级框架的飞地产业发展新格局，为此我们提出青海“飞地”园区体系建设框架性方案建议：

　　一是鼓励境外合作“飞地”园区优先发展，开展国际产能合作，推进“一带一路”建设，带动优势产能走出去;二是鼓励国内其他省市有援助协作关系的“飞地”园区优先发展，充分利用国家各类支撑优惠政策，发挥飞地经济在对口支援、帮扶、协作中的积极作用;三是加强与沿海发达地区的合作，与上海及苏州、杭州等相关城市建立“飞地”园区，打造高端合作平台，充分发挥发达地区产业对青海的带动作用，依托高端平台深化发达地区和本地企业、高端人才及科研院所的交流与合作，加强并细化各类相关区域保障政策的制定;四是发展省内边界共建园区，促进跨省合作，完善区域产业链，拓展产业发展空间，深化、拓展跨省区合作，提高青海在西部地区的产业辐射水平;五是发展省内市州共建协作园区，优化产业发展环境，完善园区基础设施建设条件，提高公共服务质量，积极承接省外产业转移，吸引和培育优质总部企业落户，以飞地经济发展促进区域产业结构调整，优化生产力布局。(作者为东南大学城乡规划与经济发展研究中心主任、教授)